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    政法論文

    城市民宿行業合法化路徑探析

    時間:2019年06月26日 所屬分類:政法論文 點擊次數:

    摘要:隨著分享型經濟的興起,城市民宿行業發展迅速,城市民宿行業呈現出數量多、分布分散、個體經營為主的特點。當前城市民宿行業發展過程中缺乏統一法律規范指引,與物權法、合同法中的法律規定存在法律適用沖突,與旅館業治安管理辦法中的具體規定也存在

      摘要:隨著分享型經濟的興起,城市民宿行業發展迅速,城市民宿行業呈現出數量多、分布分散、個體經營為主的特點。當前城市民宿行業發展過程中缺乏統一法律規范指引,與物權法、合同法中的法律規定存在法律適用沖突,與旅館業治安管理辦法中的具體規定也存在法律矛盾,同時法律監管主體的缺失也引發城市民宿行業管理亂象。通過梳理當前國內外現有的民宿管理規范,歸納總結促進城市民宿行業發展的立法建議。通過立法明確規定城市民宿行業的準入機制,認證管理辦法,明確監管主體等內容,破解當前城市民宿行業非法主體法律困境,促進城市民宿行業合法發展。

      關鍵詞:民宿;立法;認證機制;評價主體;監管主體

    農經

      根據民宿行業所處的地理位置,可以將民宿行業區分為鄉村民宿與城市民宿。鄉村民宿行業與城市民宿行業具有不同的特點。和城市民宿行業相比,鄉村民宿行業依托鄉村旅游景點,地理位置更為集中;以村集體為管理主體,采取規模化、集團化發展;采用度假村、度假酒店等形式,符合旅館業治安管理辦法規定,主體地位合法,發展順利。

      與鄉村民宿行業相反,城市旅游景點比較分散,城市民宿依托旅游景點呈現出分散型分布特點;根據民宿經營者個人喜好裝修裝潢個性突出,多處于城市居民區,管理更加復雜;最突出的問題在于城市民宿并沒有取得合法法律主體地位,在經營過程中由于沒有取得旅館業特種行業許可證,城市民宿經營者常被公安機關以違反《旅館業治安管理辦法》為由實施治安管理處罰,嚴重制約城市民宿行業發展。因此,本文將研究重點集中在個性更加突出的城市民宿,梳理當前城市民宿發展現狀,破解城市民宿行業非法主體法律問題,以期促進城市民宿行業合法發展。

      一、城市民宿發展現狀

      隨著分享型經濟模式的出現,旅游市場迅速發展,城市民宿愈發走進大眾視野,成為消費者旅游時經常性選擇的住房形式之一。

      (一)城市民宿行業發展迅速

      民宿作為一種旅游業態,最早起源于歐洲的鄉村地區,以鄉村民宿為主要形式,內容以提供簡單的住宿與早餐為基本模式。經歷百余年的發展,民宿從鄉村走向城市、從農場走向景區,成為區域性旅游品牌及核心吸引物的重要構成[1]。民宿行業最早從鄉村發源,現在逐步過度到城市。城市民宿行業發展迅速的原因在于游客日益注重文化旅游,注重特色精品旅游,注重旅游過程中的體驗。隨著我國共享經濟的發展,城市民宿行業呈現出較快的發展態勢。

      城市民宿立足城市核心,依托城市特色,原汁原味還原城市生活特點,更具有吸引力。以天津市為例,依托五大道歷史風景名勝地區的民宿較為受歡迎。許多游客選擇城市民宿,就是為了更好地體驗地道的天津生活,而這些獨特的體驗是住商業酒店無法收獲的。當前國內城市民宿行業發展迅速,民宿市場規模不斷增長,市場交易規模可觀,資本快速融入,發展前景廣闊。

      2018年10月國務院辦公廳印發的《完善促進消費體制機制實施方案(2018-2020年)》中進一步放寬服務消費領域市場準入,其中在旅游領域,明確鼓勵發展租賃式公寓、民宿客棧等旅游短租服務。通過該文件表明國家對民宿行業的鼓勵和支持,所以現在對于城市民宿行業來說,重點在于如何破解當前存在的法律問題,正式明確城市民宿行業的合法地位。

      (二)各地城市民宿行業管理辦法

      雖然城市民宿作為共享經濟的一種模式經歷了快速的發展,但是城市民宿行業一直沒有明確合法的法律地位。2018兩會期間,全國工商聯在提《關于促進民宿健康發展的建議》提案中指出,目前市場上的大多數民宿經營者長期處于灰色地帶,沒有營業執照、消防許可、特種行業許可、衛生許可等住宿業必備證照,亦無相對應的監管部門進行管理,導致民宿在消防、治安等方面都存在著嚴重的隱患和漏洞,建議盡快出臺國家層面的規定,對民宿進行法律界定[2]。

      當前各省市結合自身實際,出臺地方民宿管理管理辦法,例如海南、廣東、成都等地,通過地方規范性文件明確城市民宿的開辦條件、監督管理、法律責任等問題。與此同時,我國成立了共享住宿專業委員會,該委員會是我國共享住宿領域行業第一個交流與研究平臺,該專委會具有行業協會的性質,發布共享住宿行業倡議,研究制定行業標準,促進行業創新,助力城市民宿行業發展。西安率先頒布個體工商民宿營業執照,申請只需要提供身份證原件和經營地址,當天即可獲得審批。

      不僅有利于政府對城市民宿行業管理,也是城市民宿邁出“合法化”非常重要的一步。雖然有了行業協會、工商營業執照,但是城市民宿行業法律地位合法化路途依然沒有得到實質解決。因為除了涉及到工商管理部門,城市民宿行業還涉及到公安、消防、衛生食品安全等部門。目前我國正處于旅游快速增長期,民宿短租市場前景廣闊。但是民宿行業還是處于灰色地帶,沒有合法的主體地位,衛生、消防等方面沒有明確的行業標準,民宿監管缺乏法律依據。因此,促進民宿發展,破解發展中存在的法律問題,通過立法明確合法地位、監管機制、行業評價標準成為首要解決的問題。

      二、城市民宿合法化路徑中存在的法律問題

      民宿行業從產生到發展到現在,中間涉及諸多法律問題。城市民宿行業的發展,能夠實現閑置資源的優化配置,給與旅游市場中消費者更多選擇,做到供需雙贏。但是,當前城市民宿行業仍舊處于法律真空地帶,沒有專門法律規范城市民宿行業的發展,發展中涉及到諸多法律問題,立法規范勢在必行。

      (一)與物權法銜接問題

      城市民宿是共享房屋的一種表現形式。雖然我國共享經濟發展形式迅捷,但是有關法律規定則處于相對滯后的過程,缺乏基本的立法保障。

      1.物權法中關于住宅改為經營性用房法律規定

      經營城市民宿首先需要破解與物權法的銜接問題。當前,城市民宿多由居民根據自有的住房改建而成。這其中就涉及到我國物權法中關于將住宅改為經營性用房的相關法律規定。

      我國《物權法》第77條規定,業主不得違反法律、法規以及管理規約,將住宅改變為經營性用房。業主將住宅改變為經營性用房的,除遵守法律、法規以及管理規約外,應當經有利害關系的業主同意。根據這條規定,雖然經營民宿是一種私人行為,但是根據當前我國建筑物區分所有權中相關規定,經營民宿涉及到除自身以外的利害關系人。經營民宿行業時涉及到一個實際問題,即利用自己的房屋或者租住的房屋經營民宿是否要經過利害關系人的同意。經營城市民宿行業,往來客人繁雜,影響周圍鄰居的生活,因此鄰居應當為利害關系人。因此經營城市民宿時,應當征得周圍鄰居的同意。城市民宿行業經營者必須進行這項告知義務,征得周圍利害關系人的同意。

      2.各地區住宅物業管理條例模式選擇

      雖然物權法中沒有限制住宅改為經營性用房,但是各地區在物權法的基礎上,出臺自己地區的住宅物業管理條例時采取的態度卻不同。例如上海地區,就根據《上海市住宅物業管理條例》的規定,業主、使用人應當按照規劃管理部門批準或者房地產權證書載明的用途使用物業,不得擅自改變物業使用性質[3]。根據這條規定,上海市區的城市民宿經營者,并不具備商業經營的資質。但是如果嚴格按照上海市的管理規定,則不符合當前共享經濟的發展潮流。

      我國民商法的原則之一是法無禁止即可為之。法律沒有明確禁止作為共享經濟之一的城市民宿行業的設立,則應當促進該行業的發展。綜上,為鼓勵民宿發展,同時不違反法律規定,則經營城市民宿行業前需要履行告知利害關系人義務并且取得利害關系人的同意。

      (二)與合同法銜接問題

      1.民宿性質為短期租賃合同

      雖然城市民宿是共享經濟的一種模式,但是回歸到具體法律關系,也有學者認為是一種短期租賃合同關系。民宿客棧短期租賃的表達,破解了城市民宿非法主體的法律困境。因此螞蟻短租、愛彼迎等門戶網站,都將民宿經營者行為定義為經營者與消費者之間的短租合同。將雙方之間的行為定義為短租合同行為,破解城市民宿非法難題。因為當前缺乏城市民宿的經營管理規范,而短租行為不同于旅館業,無需注冊備案;同樣的,短租合同行為也不需要簽訂書面合同,法律關系形成較為簡單。所以許多學者認為存在于法律灰色地帶的城市民宿行業可以定性為短租合同。

      2.定性為短期租賃合同涉及的問題

      雖然將城市民宿行業運營定性為短期租賃合同性質,可以破解民宿行業非法法律地帶的現實問題,但是如果定義為短期租賃合同,涉及到我國合同法中關于租賃合同的相關法律規定,對于民宿行業發展也存在一定限制。我國合同法中規定房屋租賃期限最長不得超過20年。如果沒有專門立法規范民宿行業,民宿行業中的法律關系定位只能類比與短期租賃合同關系。

      那么根據這條規定,民宿的經營者最長經營期限也就不能超過20年的最長期限,超過20年后就不能繼續簽訂租賃合同,因此也無法從事民宿行業。短租行為也帶來諸多不穩定,不利于民宿行業的管理。不得不承認,城市民宿行業是一種經營性行業,與房屋租賃有很大不同。房屋租賃,出租人保障房屋滿足承租人需要即可;而城市民宿行業經營者則需要滿足消費者居住的感官體驗,與周圍環境的融合感受。因此采用短期租賃合同性質使得城市民宿合法化不利于共享經濟模式的發展。因此如何破解民宿行業發展中的這些法律沖突,成為促進民宿行業發展的現實問題。

      (三)與旅館業治安管理辦法的法律沖突

      1.五證合一要求《旅館業治安管理辦法》①規范旅館行業的是一部行政法規,根據該辦法規定,開辦旅館,房屋建筑、消防設備、出入口和通道要符合消防法的有關規定,具備必要的防盜安全設施;開辦旅館,應經主管部門審查批準,經屬地公安機關簽署意見,向工商行政管理部門申請登記,符合安全管理制度,接待旅客住宿時必須登記。按照該辦法第2條規定,凡是經營接待旅客住宿的旅館、飯店、賓館、招待所、客貨棧、車馬店、浴池等(以下統稱旅館),不論國營、集體經營,還是合伙經營、個體經營、中外合資,不論專營還是兼營,不論常年經營,還是季節性經營,都必須遵守本辦法。

      按照國內《旅館業治安管理辦法》的相關規定,從事旅館業經營,至少需要獲得五種證件。一是公安部門的《特種行業經營許可證》;二是消防部門的《消防檢查合格證》;三是衛生部門的《衛生許可證》;四是工商部門的《營業執照》;五是稅務部門的《稅務登記證》等五種證件。

      三、城市民宿合法化立法建議

      國外民宿行業已經經過了較長時間,因此,各方面經驗都比較成熟,尤其在通過立法進行監管方面,具有非常成熟的經驗。為支持民宿行業發展,均通過特定的組織或者政府機構頒布實施了相關法律、法規等規范性法律文件,所頒布的法律、法規中均規定了關于民宿行業的準入機制、民宿行業的認證管理、明確監管主體等內容,確保民宿行業的合法化、正規化經營。

      (一)明確立法依據,破解法律沖突

      在對我國民宿行業進行立法規范時候,首先也應當明確上位法依據。當前促進共享經濟的指導性文件比較多。立法也應當順應時代潮流。促進新生事物的發展。

      1.與物權法的銜接問題

      《物權法》第77條規定:“業主不得違反法律、法規以及管理規約,將住宅改變為經營性用房。業主將住宅改變為經營性用房的,除遵守法律、法規以及管理規約外,應當經有利害關系的業主同意。”故,作為下位法,不可以違反上位法的規定。因此,在立法中必須做好相應的銜接。此處推薦借鑒《三亞市家庭旅館管理辦法》。

      該辦法中對上述法律沖突問題進行了很好的銜接。該辦法中第1條規定為適應我市旅游業發展需要,維護旅客和經營者的合法權益,規范家庭旅館的經營和管理,促進旅游業的健康發展,根據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國行政許可法》及相關的法律法規,制定本辦法。第5條規定:“住宅小區中的業主利用其住宅經營家庭旅館,應按照《中華人民共和國物權法》第77條的規定,征得本棟建筑物內全體業主同意的書面意見,經小區業主委員會及小區物業公司蓋章確認后,分別向消防部門、公安部門、工商部門報備,并對所報備的意見材料的真實性負責②。”

      這樣的規定,首先明確城市民宿合法經營地位,不再定位為短租行為,而是明確是一種合法的經營方式。其次有效理順了與物權法關系。第5條住宅小區中的業主利用其住宅經營家庭旅館,應按照《中華人民共和國物權法》第77條的規定,征得本棟建筑物內全體業主同意的書面意見,經小區業主委員會及小區物業公司蓋章確認后,然后再分別向消防部門、公安部門、工商部門報備,并對所報備的意見材料的真實性負責。對于城市民宿來說,大多都在城市居民區、居民樓、生活區等地方,因此必然涉及到諸多其他物業業主。在這種情況下,經營者必須履行告知義務,征得其他利害關系相關業主的同意。

      綜上所述,建議對于城市民宿行業首先出臺國家層面的立法,明確城市民宿的合法地位,其次采用登記備案制度,區別于傳統旅館業。國家層面明確城市民宿的合法地位、準入機制、監管主體,同時給與地方立法較大自主性,可因地制宜,結合自身實際情況,在不違背國家層面立法的前提下,對城市民宿行業進行立法規范。

      通過立法,明確城市民宿行業是一種合法經營行為,符合當前共享經濟特點,是值得鼓勵和發展的一種經濟模式;通過立法明確城市民宿的準入機制、監管主體,實行行業協會與政府分工合作,保障民宿發展的有效機制。只有通過立法,才能明確城市民宿合法經營資格,加強法律監管,促進城市民宿業健康、有序發展,促進共享經濟繁榮。

      參考文獻:

      [1]王云才.國際鄉村旅游發展的政策經驗與借鑒[J].旅游刊,2002,(4):45-50.

      [3]楊欣,殷燕.兩岸民宿比較研究[J].經濟研究導刊,2012,(34):187-190.209.

      [4]戴麗霞.海南鄉村旅游民宿發展的法律監管問題研究[J].農業經濟,2016,(6):46-48.

      [5]王婉飛,劉珂.中國鄉村民宿發展及對策[J].鄉村旅游研究(臺北),2009,(4):1-7

      經濟類刊物推薦:《農經》(月刊)創刊于1990年,是由科學技術部主管、中國農村技術開發中心主辦面向全國公開發行的農技刊物。

      

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