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    政法論文

    論國際氣候變化法之強行規則的確立

    時間:2019年06月15日 所屬分類:政法論文 點擊次數:

    摘要:當代國際氣候變化法體系存在整體強制約束力較低的問題。面對本世紀全球氣候變化的巨大挑戰,只有部分國際氣候變化法擁有強行法的地位與效力,才能確保全球減排行動達到預期目標。確立國際氣候變化法的強行規則,存在識別與公認的困難。合理界定國際氣

      摘要:當代國際氣候變化法體系存在整體強制約束力較低的問題。面對本世紀全球氣候變化的巨大挑戰,只有部分國際氣候變化法擁有強行法的地位與效力,才能確保全球減排行動達到預期目標。確立國際氣候變化法的強行規則,存在識別與公認的困難。合理界定國際氣候變化法中強行法的范圍,完善國際氣候變化法的遵守與強制執行機制,盡快確立全球性氣候變化法的強行法地位,對解決全球氣候變化問題至關重要。

      關鍵詞:氣候變化;強行法;遵守機制;強制執行

    現代法學

      聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)2018年的報告指出,只有進行大幅度的減排直至本世紀中葉做到零排放,才能實現限制全球升溫較工業化前水平低于2℃的最低目標。行動各方拖延會導致氣候變化帶來的風險更高。因此,讓國際氣候變化法更具有強制約束力,發揮其強行法的作用勢在必行。

      一、國際氣候變化法的立法現狀

      (一)全球性氣候變化法

      1.全球性氣候變化法的核心框架

      全球性氣候變化法是指締約方眾多、遍及全球大多數國家和地區,具有總的統領和指導作用的一系列氣候變化條約、協定與議定書等實在國際法的總稱。全球性氣候變化法在應對全球氣候變化的進程中起著支柱作用,是國際法在氣候變化領域的最新拓展。《聯合國氣候變化框架公約》(1992,后簡稱《公約》),是全球性氣候變化法律框架的核心與基礎,當前已有196個國家和1個區域經濟一體化組織簽署成為締約方。

      《公約》的最終目的是將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上。①《公約》是后續一切相關國際條約生成與實施的基礎,尤其是其原則性規定——公平原則、共同但有區別的責任原則、國家主權原則、比例原則、預防原則、可持續發展原則與國際合作原則,成為氣候變化國際法治在規范層面的核心要義。《京都議定書》(1997,后簡稱《議定書》)是全球性氣候變化法律框架的第一次綜合拓展。《議定書》附件B列出了《公約》附件一國家的量化減排目標,以使其在2008年至2012年承諾期內這些氣體的全部排放量從1990年水平至少減少5%。

      ②盡管《議定書》實施的最終效果差強人意,存在退約與延遲履行的行為,但它終究是國際氣候變化法治發展的必經階段。《巴黎協定》(2015,后簡稱《協定》),是全球性氣候變化法律框架的第二次綜合拓展與新的里程碑。《協定》的目的與《公約》之根本目的是相一致的,新時期的減排最低目標是把全球平均氣溫升幅控制在工業化前水平以上低于2°C之內,理想預期是將氣溫升幅限制在工業化前水平以上1.5°C之內。③《協定》的核心機制是在公平原則、共同但有區別的責任原則下,充分體現各自能力原則,實行國家自主貢獻的編制與通報。《協定》讓渡了一定的強制力與確定性從而謀求更廣泛的國際合作,2020年后《協定》將全面實施。

      2.歷史上其他應對氣候變化的重要成果

      《議定書》正式生效后,“巴厘路線圖”(2007)是COP13(《聯合國氣候變化框架公約》第十三次締約方大會的英文縮寫,下同)的重要成果,巴厘行動計劃影響了2007-2012年間《公約》下的長期合作活動,包括共享愿景、減緩、適應、技術與融資。

      哥本哈根氣候大會(2009)并未產生有約束力的氣候變化法律成果,為此2009-2012年間主要是進行對《議定書》的修正并為新一輪全球性減排機制的確立做鋪墊。《坎昆協議》(2010)包含了全面的幫助發展中國家應對氣候變化的政府間一攬子計劃,是對巴厘行動計劃的進一步實施。“德班成果”(2011)是氣候變化談判的轉折點,在COP17上各國代表對于2020年后的行動遠景達成了“實施路線圖”。

      《多哈修正案》(2012)是為更好地促使各締約方批準《議定書》的第二個承諾期內的量化減排目標。“華沙成果”(2013)是在COP19上議定,于2015年形成一個有普遍約束力的氣候變化協議。同時華沙氣候變化大會強調進一步的議程應當幫助最貧窮國家應對氣候變化帶來的風險,至2014年時設立綠色氣候基金以幫助解決行動中的資金問題。“

      利馬行動宣言”(2014)指出了行動各方應為實現1.5℃/2℃的控制全球升溫目標而做出努力,在“共同但有區別且尊重各自能力”的原則下,達成新的有普遍性約束力的氣候變化協議。《協定》于2015年通過后,各行動方關注的就是進一步的實施、溝通及合作等方面的問題。“塔拉諾阿對話平臺”(2018)旨在開創一種包容的、參與式的、透明的和建設性的對話機制④,為COP24做準備。

      (二)區域氣候變化法缺失

      區域性氣候變化法在全球范圍內處于空白狀態,歐盟、北美、非洲、以及中國-東盟等重要區域都沒有正式的區域內統一氣候變化法。此種國際法律空白區域,產生的主要原因是區域氣候變化法難以確定其締約國的國際法權利與義務。首先,國家氣候變化法是立足各自國情、考慮其實際行動能力的國內單行法,而區域內絕大多數國家又都是《公約》與《協定》的締約方,這兩個全球性氣候協議深入影響每個締約方的國內政策與立法,區域性氣候變化法容易與普遍性氣候變化法及國家氣候變化法發生國際法律沖突。

      其次,一個區域內也難有相當數量的國家有這樣的意愿與實力去充當領導者、組織者與協調者。從應然上看,區域性氣候變化法有利于健全國際氣候變化法體系,同時加強區域合作,尤其是碳排放權交易、聯合履行與資金技術支持等方面。但在實踐中,歐盟采取區域內氣候變化統一政策,而非采取有強制約束力的區域國際法形式。實踐中的這種選擇,是氣候變化政策與法律調和的結果,當區域氣候變化立法困難時,氣候變化政策會發揮其積極作用。

      (三)雙邊氣候變化合作

      “軟法”以中國的雙邊氣候變化合作為例,《中英氣候變化聯合聲明》(2014)強調了締約方應當及時通報國家自主貢獻,通過中英氣候變化工作組加強雙邊政策對話和務實合作。《中美氣候變化聯合聲明》(2014)強調了中美兩國2020年后應對氣候變化的行動,建立了中美氣候變化工作組。包括《中歐氣候變化聯合聲明》(2015)在內,雙邊氣候變化聯合聲明都強調了未來雙邊領域會加強碳排放交易能力建設、碳市場建設、低碳城市建設、清潔生產技術、碳捕集利用和封存、低碳技術等方面的合作。⑤雙邊氣候變化合作盡管多采取聯合聲明的形式,沒有強制約束力,但這些“軟法”可以向世界傳遞大國應對氣候變化的積極信號,推動國際氣候變化法的多層次化發展。

      二、確立國際氣候變化法強行規則的困境

      (一)國際氣候變化強行法識別困難

      《維也納條約法公約》(1969)第53條規定了一般國際法強制規律(絕對法或強行法)的定義:“國際社會整體接受并公認為不許損抑且僅有以后具有同等性質的一般國際法規范方可更改之規范。”⑥源于國內法概念的“強行法”與“任意法”相對,延伸至國際法領域。[1]在國家交往和人權領域,強行法的發展使得國際法出現了明顯的效力等級,強行法也在穩定國際秩序、處理全球問題中發揮核心作用。盡管我們可以視條約法公約53條的規定為強行法的一般定義,但這種定義仍然比較寬泛,缺乏明確的識別標準。

      例如,“整體接受”是指絕對多數的全體接受,還是達到一定接受比例即可并未明確。“不許損抑”是體現實質上的普遍履約行為,還是形式上的締約率達到門檻值即可。《公約》與《協定》已被全球國家中的多數簽署和批準,但“階段性反對國”和“一貫反對國”的存在成為確立全球性氣候變化法強行法地位的重要阻礙因素。在京都時代,附件1國家如美國、澳大利亞和日本等國家對《議定書》持有異議,此時就不能說該氣候協議為國際社會整體接受。美國自特朗普政府上臺后,先后退出多項國際多邊框架,使得當前階段的國際氣候變化法具有不穩定性。氣候變化法領域發展過程中的階段性阻礙因素使得國際氣候變化強行法識別困難。

      (二)國際氣候變化強行法公認困難

      從《公約》到《協定》的締約國履約狀況來看,絕大多數國家都能完成各自的減排義務,這實際上是對國際氣候變化法強制約束力的默示承認,而一些應對氣候變化的雙邊聯合聲明、行動宣言等則是對國際氣候變化法強制約束力的明示承認。但對全球性氣候變化法強制約束力的承認,并不意味著國際氣候變化法的強行法地位得到了國際社會公認。

      與國際人權法和國際海洋法的發展處境做對比,國際法院與國際海洋法法庭處理這兩個領域的國際爭端已有國際司法實踐。而全球氣候變化引致的國際爭端只是個例,面對這種潛在的風險,沒有權威的國際組織如聯合國和國際法院愿意對國際氣候變化法的強制性效力做出解釋,這樣做對于特定國際機構的既得利益并無裨益。非政府間國際組織和民間組織又缺乏這樣的全球影響力以及解釋主體的合法性。國際氣候變化法的強行法地位得到國際社會公認困難,也讓全球氣候變化治理充滿曲折與不確定性。

      三、確立國際氣候變化法強行規則的途徑

      (一)合理界定國際氣候變化法中強行法的范圍

      強行法理論的爭論根源于自然法學派和實在法學派的觀點對立。自然法學派認為存在超越國家意志與權力的一般國際原則與規范,而實在法學派認為國際法產生于國家意志。[2]我國晚近的國際法學者如王鐵崖教授、李浩培教授等明確認為存在國際強行法且肯定其重要作用。傳統的國際強行法領域,外交規則由歷史上長期的習慣國際法發展為現代實在國際法。而國際人權保障、打擊滅絕種族等國際罪行,這些是在一戰和二戰后國際法體系快速膨脹的大環境下迅速發展完善的。

      本文認為國際氣候變化強行法包括:一是從普遍的不間斷地全球減排實踐中形成的習慣國際法;二是全球性氣候變化法中具有強制約束力的實在法部分,主要包括國際氣候變化法基本原則和關于減緩與適應行動的一般規則。一方面,氣候變化的習慣國際法正在形成中。另一方面,當前的國際氣候變化實在法也體現了自上世紀90年代以來,全球應對氣候變化、積極減排的國際習慣。

      (二)完善國際氣候變化法的遵守與制裁機制

      1.邏輯起點:為什么要遵守國際氣候變化強行法首先,從國際法的性質與約束力來看,晚近的國際法及國際關系學者對于國際法是法律這一點已無質疑,國際法當然具有不同層級的法律約束力,國家行為受制于國際法。其次,從國際法的合法性看,國際法對于維護國家利益和國際社會共同利益以及良好國際秩序都發揮著重要作用。最后,從國際輿論與國際聲譽看,遵守國際法的行為與國家的國際領導力及外部發展條件密切相關,守法獲得的長期收益是遠高于報復、制裁所獲得的短期收益的。

      基歐漢認為,國際法與國際關系學者的觀點都具有深刻性,卻又難以獨立解釋國際問題中的難題[3]238,觀點借鑒與融合是現實選擇。因此,遵守國際氣候變化強行法,是規范國家行為、維護國際秩序、促進利益協調與保障、實現氣候變化國際法治的根本途徑。[4]

      2.核心問題:國際氣候變化強行法如何得到遵守國際法的遵守問題,在國際法、國際關系、社會學和經濟學等多學科間產生廣泛討論。以“利益”作為遵守的基礎,理性選擇理論(Keohane,1984;Posner,2002)和現實主義工具論(Goldsmith,Posner,2005)成為代表性學說。以“規范”作為分析基礎,建構主義的管理過程論(Chayes,1995)與跨國法律過程論(高洪柱,2009)成為代表。[5]在當前跨學科與理論融合的研究趨勢下,國際法的遵守機理是一個復合問題。

      本文認為,國際法得以遵守的基礎是國家利益及國際社會共同利益的調和與博弈,國際法得以遵守的內在動因是國際法主體的法律確信,這根源于國際法制建設的完善與國際法治格局的形成。國際氣候變化強行法的遵守,同樣以面對氣候變化風險下國家利益與國際社會整體利益的協調為根本動因,以氣候變化國際法治的集體行動為直接動力。

      3.關鍵環節:國際氣候變化強行法的強制執行國際法的強制執行有諸多阻卻因素,國際法“軟法”色彩的屬性、國際法律責任制度的不統一性、國際關系的掣肘、缺乏統一執行機構以及國際組織執行能力受限是國際法強制執行困難的主要因素。[6]富里奧·塞魯蒂認為狹義的全球挑戰僅指核武器與全球氣候變化,在可預見范圍內會對全球體系造成嚴重破壞。[7]9國際氣候變化強行法的強制執行,成為解決全球氣候變化問題關鍵。

      從應然上看,國際氣候變化法的強制執行有著充分的法理基礎,而在實踐中實現強制執行有著相當大的操作難度。如果說建立中央式的全球統一執法機構是不切實際的幻想,那么在氣候變化這一國際法領域建立專門執行監督機構,是迫切需要和有現實可能性的。

      《協定》建立的國家自主貢獻與報告制度、全球盤點與通報制度,沒有觸及國際減排義務的強制執行與減排國際法律責任的強制制裁問題。聯合國憲章中加入應對全球挑戰的“憲法性”宣誓條款,國際法院在判例中對全球性氣候變化法作出強行法性質的解釋,設立專門的氣候變化法法庭,成立聯合國框架下的氣候變化理事會及其工作組等等,國際氣候變化強行法的確立與發展需要這些富有遠見的制度設計與國際實踐。

      四、結語

      國際氣候變化法的體系現狀表現出不均衡不完善的特點,雙邊氣候變化合作軟法難以發揮實質性作用,區域氣候變化法難以產生,全球性氣候變化法的核心框架缺乏強行效力,規則制定與遵守機制不健全,這些不利因素為有效解決全球氣候變化問題埋下了隱患。國際強行法的發展承載了太多的沉重代價,在經歷了世界大戰、奴隸貿易、種族屠殺、人道主義危機等關乎人類社會生存與發展的根本性問題后,國際強行法以一種滯后的方式發展起來。

      但在全球氣候變化問題上,國際法的滯后性將會對全球發展帶來致命影響。讓國際氣候變化法的發展速度跟上全球氣候變化的客觀演變態勢,這是基于現實情況的迫切要求。只有確立國際氣候變化法的強行規則,國際社會才能充分應對全球氣候變化的挑戰。

      參考文獻:

      [1]李浩.國際法上的“強行法”規范初探[J].現代法學,2009(1).

      [2]張瀟劍.國際強行法之理論考察[J].河北法學,2009(8).

      [3](美)羅伯特·基歐漢.局部自由化世界的自由主義、權力與治理[M].門洪華譯,北京:北京大學出版社,2004.

      [4]王林彬.為什么要遵守國際法——國際法與國際關系:質疑與反思[J].國際論壇,2006(7).

      [5]韓永紅.國際法何以得到遵守——國外研究述評與中國視角反思[J].環球法律評論,2014(4).

      [6]溫樹斌.論國際法強制執行機制的阻礙因素[J].昆明理工大學學報(社會科學版),2008(5).

      相關法律刊物推薦:《現代法學》由重慶市教委主管,西南政法大學主辦。國內刊號CN:50-1020/D,國際刊號ISSN:1001-2397。原名為《西南政法學院學報》,創辦于改革開放之初的1979年,是當時全國最早創(復)辦的法學理論期刊之一。

      

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