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    政法論文

    京津冀協同立法的現實檢視與發展路向—以“應對氣候變化”為視角

    時間:2019年06月10日 所屬分類:政法論文 點擊次數:

    摘要:京津冀三地的應對氣候變化規范存在明顯差異,而且當前相對孤立的規范制成方式與管理機制模式使得京津冀地區減緩與適應氣候變化的實際效果欠佳。因此,應摒棄當前碎片化的治理模式,強調府際協同為三地應對氣候變化的必由之路。同時,回顧我國應對氣候

      摘要:京津冀三地的應對氣候變化規范存在明顯差異,而且當前相對孤立的規范制成方式與管理機制模式使得京津冀地區減緩與適應氣候變化的實際效果欠佳。因此,應摒棄當前“碎片化”的治理模式,強調“府際協同”為三地應對氣候變化的必由之路。同時,回顧我國應對氣候變化立法先例,奠定法律在氣候變化治理中的根本地位,以回應《大氣污染防治法》之要求。在京津冀協同立法機制初步建立的背景下,借鑒以往三地大氣污染聯防聯控規范協動的實踐經驗,適時開展“京津冀協同應對氣候變化條例”的制定工作。并以此為突破口,逐步拓展協同立法范圍,為京津冀協同發展提供法治保障。

      關鍵詞:京津冀;協同立法;應對氣候變化;府際協同;大氣污染聯防聯控

    法制與經濟

      2015年,巴黎氣候變化大會上通過的《聯合國氣候變化框架公約》確立了基于“自下而上”路徑的“國家自主貢獻”模式。我國作為的締約方之一承受著“國家自主貢獻”承諾所引發的減排與控排壓力。應對氣候變化逐漸成為我國經濟社會轉型與發展新常態所面臨的核心議題。京津冀三地協同發展涉及三地復雜的資源整合、利益協調與社會統籌[1]。

      2015年3月,中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》,正式將“京津冀協同發展”定位為重大國家戰略。其在強調“交通一體化”“產業轉移升級”外,特別將“生態環境保護”納入亟待突破的重點領域之一[2]。同年5月,三地人大常委聯合制定并頒布了《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》,統一三地立法工作的聯動意愿,并就協同立法的信息共享、機制保障等方面做出細化安排,京津冀協同立法機制雛形初現。本文選取應對氣候變化這一具體視角,檢視京津冀協同立法的現實困境,同時指出未來三地應對氣候變化協同立法的發展路向。

      一、京津冀三地應對氣候變化規范之差異對比

      應對氣候變化是我國可持續發展的內在要求,也是負責任大國應盡的國際義務[3]。通過立法途徑確定公私主體的節能減排的義務與責任,可進一步保證我國減緩與適應氣候變化工作的順利開展。雖然“應對氣候變化法”早于2016年已列入國務院立法工作計劃,且國家層面已開展對于立法初稿的論證工作,諸多學者亦呼吁應盡快制定應對氣候變化的專門法[4],但卻因種種原因未能實現。國家層面“自上而下”立法的受阻反而激發了部分省市試水應對氣候變化的地方立法的熱情。雖京津冀三地近幾年也針對氣候變化出臺了一定的規章、政策,但具體來看,其規范內容上存在明顯差異。

      (一)法規之維:進程滯后且性質模糊

      截止目前,雖然我國省級層面應對氣候變化立法工作推進雖整體進展相對緩慢,但已有部分地區取得一定突破。如青海省與山西省分別于2010年與2011年出臺了本省的《應對氣候變化辦法》。盡管從規范形式上來看其兩者均為政府規章,法律位階較低,效力略微不足,但綜合較早的立法時序,其仍不失為地方應對氣候變化立法之創舉。第一部由省級人大批準,具有應對氣候變化的性質的地方性法規是2014年安徽省所頒布《氣候資源開發利用與保護條例》。

      雖說該條例以“氣候資源開發與保護”為名,且在內容上也與想象中的應對氣候變化專門法有所出入,但其就氣候資源的監測、開發、保護的相關規定客觀上發揮了“應對氣候變化法”之功效。如該條例第24條即規定“縣級以上人民政府應當采取節能減排、造林綠化等措施,加強對森林、草場、江河、湖泊、濕地等生態環境的保護與修復,優化氣候資源環境。”除此之外,江蘇省、湖北省、四川省等地也積極開展應對氣候變化的地方立法工作。

      如四川省已發布《四川省應對氣候變化辦法(代擬稿)》,并正在征求各方意見。盡管上述地方的應對氣候變化立法實踐無可避免地存在欠缺與稚嫩之處,有待進一步的細化與完善。但與之相比,京津冀三地在應對氣候變化地方立法工作的滯后已然成為不爭的事實。具體來看,京津冀三地雖均未在應對氣候變化地方性法規的制定領域有所建樹,但其所頒布具有“減緩性”與“適應性”特性的地方法規也有不少。然而不難看出,不論是三地大氣污染條例,或是城市綠化條例,這些規范看似與應對氣候變化有些許關聯,而且在客觀上在應對氣候變化領域起到了一定作用。

      但從初始立法目的與法規性質層面來看,這些法規仍難以被稱為“應對氣候變化法規”。另外,若我們單獨審視京津冀三地上述法規的內部體系即可看出,其各自立法功能與立法理念的偏差導致同類型法規往往作用方向各異,規范間的耦合性不足,難以形成區域性的規范制度合力。

      例如,三地均制定了本行政轄區內的“綠化條例”,但三者所規定的規范價值目標卻存在一定的偏差。其中天津市與河北省僅一般性地規定以“保護和改善生態環境,建設生態宜居城市”為立法目的,而《北京市綠化條例》在第8條增添了“低碳理念”,即“北京市推進林業碳匯工作,普及碳排放知識,倡導低碳生產生活方式和實現碳中和的綠色環保理念,引導公眾參與碳補償活動。”如此,三者在城市綠化領域的作用對象便有所不同,天津市與河北省關注于城市的潔凈與宜居,而北京市則將城市綠化上升至生產生活方式層面,并加強對公眾的溝通交流與理念引導。

      (二)規章之維——以京津碳排放權交易管理

      規范為切入2011年10月,國家發改委辦公廳發布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》,正式批準上海、北京、廣東、深圳、天津、湖北、重慶7省市開展碳交易試點工作。北京、天津兩地作為首批試點城市,均于2013年末正式啟動交易。

      在法律層面上,京津兩地政府為了支撐與配套碳排放交易改革試點工作的順利開展,相繼制定出臺了各自的碳排放權交易管理辦法并輔之與一系列政府規章。這些規范的出臺不僅縱向上使得兩地應對氣候變化規范得到進一步具化,更在橫向上極大豐富了京津地區應對氣候變化政府規劃的體系外延,但具體比較來看,兩者差距仍在。

      1.立法目的深淺不一

      立法目的條款以提綱挈領的方式規定了一部法律的價值宗旨與總體機能,定下了一部法律的基調,對法律規則的制定與適用都起到定位與指導作用[5]。《北京市碳排放權交易管理辦法(試行)》的第一條即規定了該辦法之立法目的在于:“控制本市溫室氣體排放,協同治理大氣污染。”反觀《天津市碳排放權交易管理暫行辦法》則表述為:“推進生態文明建設,轉變經濟發展方式,實現控制溫室氣體排放目標,規范碳排放權交易和相關管理活動。

      ”二者比較不難看出,北京市的規定更為言簡意賅,其將解決問題的視角聚焦于溫室氣體的控制排放上,突出碳排放權交易制度實施運行的直接目標。此外,該辦法的目的條款中對于“協同治理大氣污染”的規定也有意賦予其與大氣污染防治的關聯性,體現了兩領域間的立法銜接。反觀天津市規定的表述更為全面。其不僅包含中觀層面對于“控制溫室氣體排放”目標的強調,更將之向上引申至宏觀層面經濟發展方式的轉變與生態文明的建設,向下具象至微觀層面的碳排放權交易制度的管理,所表達的意蘊得到極大地擴展。

      2.關鍵機制設計各異

      以碳排放管控與配額管理機制為例,《北京市碳排放權交易管理辦法(試行)》第5條規定:“根據國家和本市國民經濟和社會發展計劃確定的碳排放強度控制目標,科學設立年度碳排放總量控制目標,核算年度配額總量,對本市行政區域內重點排放單位的二氧化碳排放實行配額管理。”同時,第6條特別規定不超過年度配額總量的5%作為調整量,以用于應對某些重點排放單位配額不足的調整,抑或用于配額交易流通市場的調節。

      天津市方面則規定得更為簡單直接,《天津市碳排放權交易管理暫行辦法》第7條第1款直接規定由本市發展改革部門會同相關部門依據配額總量來制定逐級的分配方案。并細化補充了天津市配額分配方式采取免費發放為主,拍賣或規定價格出售等有償置換為輔的方式。除此之外,兩地在碳排放權交易制度的具體規范層面亦存在一些細微的差別。

      例如,北京市規定本市的碳排放權交易應當采用“公開競價”“協議轉讓”以及符合國家和本市規定的其他方式進行。而天津市僅規定本市碳排放權交易采用符合法律、法規和國家及我市規定的方式進行,并未就具體采取何種交易方式加以規定。雖說改革試點工作的意義即在于突出試點地方的個體差異,從而為國家層面制度整體設計提供“源頭活水”[6]。而且且不同地區基于經濟社會發展的巨大差異,對于同一制度的構建設計存在差異也無可厚非。但上述京津兩地在碳排放權交易制度規范層面的差異,確實成為區域協調治理建設過程中難以忽視的阻礙。

      (三)政策之維——以津冀控制溫室氣體排放

      規范為切入囿于國家層面應對氣候變化專門法的缺位,下位立法無法得到有效參照與指導。部分省市應亟待開展節能減排工作之需要,選擇暫時擱置地方應對氣候變化立法工作。優先采取更為高效便捷的政策推動方式,通過相關政策性文件的出臺,針對應對氣候變化的某些亟待解決的問題先行制定初步處理方案。

      以控制溫室氣體排放為例,國務院于2016年10月27日發布《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》,對我國“十三五”時期控制溫室氣體排放與低碳發展進行了重要工作部署。旋即津冀兩地就出臺了本地方的實施方案。天津市制定了《天津市節能“十三五”規劃》《天津市低碳城市試點工作實施方案》《天津市“十三五”控制溫室氣體排放工作實施方案》等,河北省也出臺《河北省“十三五”控制溫室氣體排放工作實施方案》。雖兩地實施方案均由《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》作為上位規范約束,但其細微之處仍有差別。

      1.牽頭部門不盡統一

      依照國家控排工作方案,地方行政區域內控制溫室氣體排放的總體工作由本地省級政府領導統籌。此點要求也在津冀兩地的實施方案中得到落實。然而兩地在對具體控排任務的內部二次分配時則差異明顯,甚至略顯混亂。例如,兩地對于“實施能源消費總量和強度雙控”這一任務,天津市交由市工業和信息化委、市發展改革委具體牽頭。

      河北省方面則由省發展改革委與省能源局負責;再如,天津市在“加快建設低碳交通運輸體系”問題上委派由市交通運輸委牽頭,市工業和信息化委、市發展改革委等部門予以配合。河北省則指派省發展改革委、省交通運輸廳、省住房城鄉建設廳三家共同牽頭,且并未就三部門之間的主輔關系加以明確;又如,針對“廢棄物低碳化處置利用”問題,天津市規定由市市容園林委、市水務局、市建委牽頭,市環保局、市發展改革委等部門配合完成。

      而河北省則為省發展改革委、省住房城鄉建設廳、省工業和信息化廳、省農業廳四家部門聯合負責。雖說溫室氣體控排工作往往涉及多方主體,需要多個部門之前的通力配合,因而采用多部門聯合牽頭負責落實并無不妥。但在具體分配時也應充分考慮到不同部門相對獨立的分管領域與功能職責差異。天津市與河北省兩地控排工作實施方案中對于同一性質的工作任務,所指派的牽頭部門組合卻大相徑庭,難免讓人懷疑實施方案設計的科學性與合理性。

      2.工作重心存有偏差

      津冀兩地除在控排任務牽頭部門不盡統一外,在某些具體工作細節安排亦有較大差別。如天津市將“深化低碳城市試點建設”作為其實施方案中一項重點內容,并具體分為低碳城(鎮)試點、低碳園區試點、低碳社區試點、低碳商業試點、低碳行動等小項。而河北省在低碳城市建設方面則將推動城鎮化低碳發展作為其工作重心。

      另外依托北京2020冬奧運這一特色,加快張家口市可再生能源示范區建設,支持中關村延慶園與張家口攜手創建零碳排放試驗區及能源互聯網產業示范區,打造崇禮“低碳奧運專區”;再如“加強低碳科技技術創新”方面,天津市的實施方案涵蓋了國家所要求的加強氣候變化的基礎理論研究工作、加快低碳技術的研發與示范工作與加大低碳技術的推廣應用力度這三個方面,而河北省則遺漏了積極開展氣候變化基礎研究這一工作方面,未將其納入本省實施方案;此外,津冀兩地的工作重心偏差也體現在“加強廢棄物資源化利用和低碳化處置”方面,河北省分別對廢棄物“資源化利用”與“低碳化處置”兩方面加以描述,并全部寫入實施方案。

      與此不同的是,天津市僅規定了“低碳化處置”部分,對于廢棄物“資源化利用”方面未有涉及。從法規、規章及政策三個維度審視京津冀三地的應對氣候變化規范不難看出:除了整體立法節奏較為滯后外,三地規范內容的不協調成為最大問題。雖有三地經濟發展、地理環境差異等客觀因素,但如此無異于筑起了阻礙京津冀協同法制柵欄,不利于三地應對氣候變化一體化的深入開展。

      二、京津冀應對氣候變化協同立法之必然緣由

      多主體的協同治理是解決區域問題,實現區域可持續發展的最有效工具[7]。其不僅成為國際層面各國通力應對氣候變化危機的必然選擇,也是國家層面各地方落實控排減排目標,履行“地方自主貢獻”[8]的必由之路。此外,只用通過立法實現協同治理的規范化,才能保證機制運行的穩定與實施效果的良好。目前來看,京津冀應對氣候變化協同立法的必要性主要體現在于:

      (一)直接表征:京津冀三地現行規范的實施收效甚微氣候變化對自然生態系統和社會經濟系統都造成嚴重影響,是當前人類面臨的嚴峻問題[9]。京津冀三地為深入開展應對氣候變化工作,陸續發布了一系列具有減緩或適應性質的法規、規章與政策,各自建構起了本地區應對氣候變化的規范體系。通過對規范實施以來京津冀區域的氣象水文數據的梳理,可從側面審視三地現行的應對氣候變化規范的實施效果。

      1.降水量下降

      數據顯示,近年來京津冀三地平均降水量有減少的趨勢。北京市、天津市與河北省三地多年平均降水量分別為585mm、470.4mm、531.7mm,但除2012年降水量超過平均降水量外,其他年份降水量都低于多年平均降水量。

      2.海平面上升

      《2016年中國海平面公報》中顯示:1980年至2016年,中國沿海海平面上升速率為3.2毫米/年。2016年渤海沿海海平面比常年高74毫米,比2015年高24毫米。此外,海平面的抬升亦導致海岸侵蝕或海水入侵等緩發性災害的爆發。2014-2016年,河北秦皇島北戴河新區岸段平均侵蝕距離3.6米,岸灘平均下蝕高度2.8厘米。2015年河北黃驊最大海水入侵距離超過42.5千米,唐山重度入侵最大距離約16.48千米[10]。

      三、“京津冀協同應對氣候變化條例”之孕育

      面對京津冀三地應對氣候變化形勢嚴峻和現有規范施行效果欠佳的雙重困境,首先應矯正以往三地各自為戰的治理模式,強化溝通聯系。其次應堅持法治道路,尋求法治答案。適時開展京津冀協同應對氣候變化立法的討論工作。

      (一)前提保障:京津冀協同立法的意愿統一與機制初設2015年5月,京津冀三地人大常委會主任會議先后審議通過《關于加強京津冀人大立法工作協同的若干意見》,統一了三地協同立法的目標愿景并初步搭建起協同立法基本框架。2017年3月,《京津冀人大立法項目協同辦法》的出臺進一步對協同原則、協同內容、協同程序、協同方式等方面進行具體規范[22],京津冀協同立法機制初步形成。一年多以來,三地已起草并討論了道路運輸管理條例、環境保護條例、機動車污染防治條例等立法項目,工作開展有條不紊。協同立法機制的建立與完善為“京津冀協同應對氣候變化條例”的制定奠定了堅實基礎。

      (二)他山之石:京津冀大氣污染聯防聯控規范協同的經驗鏡鑒根源于粗放的發展方式和煤炭為主的能源結構,我國所面臨的大氣污染防治與應對氣候變化這兩大問題本質上是一致的。節能減排是兩者所要求的共同任務,這使得大氣污染治理和應對氣候變化在目標措施等方面具有協同效應,也使得大氣污染治理和應對氣候變化兩類規范間的借鑒互動成為可能。

      如此來看,京津冀三地近年來在大氣污染防治領域的協同立法嘗試,無疑成為三地應對氣候變化協同立法實踐的最佳模板。無論國際層級還是國內層面,氣候變化影響的外溢性都使得區域協同治理成為必然選擇。以應對氣候變化作為實現區域一體化與區域協同治理的契機,以應對氣候變化協同立法作為區域法治一體化的切入點,都是京津冀協同發展所面臨的歷史機遇。隨著京津冀協同發展的縱深推進,更多的地域關聯度高、涉及區域公共利益的事項可作為下一階段京津冀協同立法的重點事項。而協同立法成果也將為京津冀協同發展提供立法引領與法治保障。

      參考文獻:

      [1]焦洪昌,席志文.京津冀人大協同立法的路徑[J].法學,2016,(03):40-48.

      [2]關于加強京津冀人大立法工作協同的若干意見[J].天津人大,2015,(05):22-23.

      [3]劉平.聯合國氣候峰會:凝聚全球共識的總動員[N].中國青年報,2014-9-25(05).

      [4]李艷芳,張忠利,李程.我國應對氣候變化立法的若干思考[J].上海大學學報(社會科學版),2016,(01):1-12.

      [5]戴津偉.立法目的條款的構造與作用方式研究[J].法律方法,2016,(02):217-228.

      法律刊物推薦:《法制與經濟》雜志創辦于1992年,為月刊(上、中、下),國內外公司發行。上旬刊以報道廣西的政法綜治工作為主,報道中國及廣西經濟發展的熱點為鋪。中旬、下旬刊以刊登理論性文章為主,特別是涉及法制建設的理論性文章。

      

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