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    文學論文

    “合村并組”的政治邏輯與治理困境

    時間:2019年07月01日 所屬分類:文學論文 點擊次數:

    摘要:基于國家與社會關系的視角和分析框架,考察了我國近20年來村落變遷的動力學。研究發現,近20年來,我國村落終結的主要力量并非城市化,而是行政主導下的合村并組。從行政體制與村落社會關系的角度來看,合村并組不僅是一個自上而下的政治-行政過程,而

      摘要:基于國家與社會關系的視角和分析框架,考察了我國近20年來村落變遷的動力學。研究發現,近20年來,我國村落終結的主要力量并非城市化,而是行政主導下的合村并組。從行政體制與村落社會關系的角度來看,合村并組不僅是一個自上而下的政治-行政過程,而且也會引起村落社會自下而上的應激性反應,兼具政治和治理的多重邏輯。合村并組的政治邏輯是導致該項工作迅猛開展的第一推動力,然而,在此過程中,其治理邏輯卻被嚴重忽視了。研究認為,政治邏輯無疑是重要的,但治理邏輯也同樣需要受到重視和尊重。合村并組需要在多重邏輯間尋得某種平衡和良性互動。

      關鍵詞:村落變遷;合村并組;政治邏輯;治理困境

    廣西社會科學

      一、導言:追問大轉型中的村落命運

      在我國從傳統向現代轉型的過程中,散落在全國各地的村落將何去何從?對此,改革開放以來的實踐告訴我們:如果以1985年人民公社體制被廢除,鄉政權開始建立,鄉以下開始成立建制村的時間開始算起的話,我國村落的總數從當時的94.1萬個變成了2017年的55.4萬個,32年內減少了38.7萬個。而如果單看1998年,也就是我國的《村民委員會組織法》正式頒布的時間以來的變化的話,全國累計約有35萬個村落是在這一年之后消失的,其速度之快,令人震驚。1997年,我國行政村的總數有90.6萬個,20年內凈減少了35.2萬個。

      折算下來,平均每年消失1.76萬個,平均每天消失48個,平均每小時消失2個。李培林在他的那本《村落的終結》的著作中曾不無感慨地寫到,“僅2001年這一年,中國那些延續了數千年的村落,就比2000年減少了25458個,平均每天減少約70個。它們悄悄地逝去,沒有挽歌、沒有誄文、沒有祭禮,甚至沒有告別和送別,有的只是在它們的廢墟上新建的文明的奠基、落成儀式和伴隨的歡呼。人們似乎忘卻或忽略了,在故去的老人和新生的嬰兒之間存在的繼替關系,以及后者的血脈和身軀里依舊流淌和生存著的祖輩的血液和基因”[1]1。

      遺憾的是,他的這些感慨還來不及咀嚼和反思,便又有更多的村落消失了。當然,在一個社會急劇變遷或快速轉型的大時代里,傳統村落的消失并非我國獨有,全世界有不少的國家在現代化的過程中都或多或少地出現了這樣一種現象。甚至可以說,連這種因為傳統村落的快速消失所造成的人的錯綜復雜的感情也都并非為我國所獨有。

      然而,正如孟德拉斯在他的那本《農民的終結》的著作中提到的“10-20億農民站在工業文明的人口處,這就是20世紀下半葉當今之世界向社會科學提出的主要問題”[2]一樣,我國近20年來如此巨量的村落快速消失的現象也向我國的社會科學提出了很多值得研究的重要議題。在我國改革開放初期近百萬的村落中,是哪些村落消失了?為什么是這些村落消失,而不是其他的一些村落消失?這些村落為何會在如此短的時間里消失?

      主要是什么力量在背后推動著這些村落的快速消失?這些村落在消失的過程中經歷了什么?是一種怎樣的表情和姿態?村落的消失給那些原本生活在其中的人以及與之相關的各個方面都發生了一些什么樣的變化?本文試圖就以上問題做出初步的回答。歸結起來,即是要探究我國的村落何以會如此快速地、大規模地消失的核心動力、運作邏輯和“政治-社會”后果等相關議題。

      二、村落消失的核心動力:合村并組

      (一)從邊界的角度看村落

      明確村落的實質內涵是分析村落消失現象的重要前提。費孝通曾指出:村落“是一個社區,其特征是,農戶聚集在一個緊湊的居住區內,與其他相似的單位隔開相當的距離……它是一個由各種形式的社會活動組成的群體,具有特定的名稱,而且是一個為人們所公認的事實上的社會單位”[3]。顯然,邊界構成了村落作為一個社會單位的基本形式要件。村落的邊界具有多元性。賀雪峰基于對中西部農村的調研,將村落的邊界分為了自然邊界、社會邊界和文化邊界三個內容;并認為,當一個村落同時具有這三種邊界時便構成了一個完整的共同體[4]。

      李培林基于在廣東羊城村的調研,在自然邊界、社會邊界和文化邊界的基礎之上增加了行政邊界和經濟邊界,從而豐富了村落作為一個完整共同體的內涵[1]36。折曉葉指出,在傳統時代,村落多元邊界的重疊導致了村落邊界的多元性處在一種隱蔽的狀態,隨著工業化和城市化的快速發展,村落多元邊界的重疊被打破了,村落邊界的多元性亦隨之呈現出來[5]。

      顯然,以上研究啟發我們從村莊邊界分化的角度探究村落變遷乃至消失的現象和機制。李培林對羊城村的研究發現,當地村落邊界開放存在著一個從經濟邊界的開放開始,經歷了自然邊界、行政邊界、文化邊界的依此開放,最終發生社會邊界開放的過程。盡管他很謙虛地指出他不敢說這種“從經濟邊界到社會邊界的開放次序,就一定是普遍的次序”,但是,從目前的主流觀點來看,這個次序已經被認為是“‘基本的”次序和‘自然的’次序”[1]40。

      當然,作者也強調,這個觀點是在排除了行政邊界和地域邊界變動的情況下做出的。眾所周知,地域邊界的變動來源于自然的不可抗力,而行政邊界的變動則來自于被稱為大政國基的行政區劃,其背后是以國家能力作為后盾的,確實是兩個非常特殊的影響因素。但也正是這兩個非常特殊的影響因素(變量),構成了與主流所不同的另一種村落變遷的模型。

      不容忽視的是,在中西部、尤其是某些地質災害高發或農業生產條件相對惡劣的地區,地域邊界的變化并不罕見;繼而,因為地域邊界的變動所導致的村莊其他類型邊界的改變也確實存在。更重要的是,行政邊界的變動與村落變遷的關系是后一種村落變遷模型的核心變量。對于村落來說,行政力量其實從來(至少自清代以來[6])都不僅僅是一個單純的外生變量,村落行政邊界以及更高層級行政區劃的調整歷來都是影響村莊其他類型邊界的重要因素[7]。

      (二)村落變遷的兩種模式

      綜上所述,根據邊界開放次序的不同,可以將村莊變遷分為誘致性和強制性兩種類型。在把社會邊界和文化邊界作為村落的核心邊界的基礎之上,主流的誘致性村落變遷模式強調經濟因素的主導性作用,而非主流的強制性村落變遷模式則強調權力因素的主導性作用。那么,我國的村落變遷主要是體現了誘致性的還是強制性的模式呢?通常的觀點認為,我國村落變遷的模式在改革開放前后發生了一個顯著的翻轉。在改革開放以前,也即是在人民公社體制下,自上而下的行政權力比較徹底地滲透進了鄉村社會之中,由此形成了一種“全控型治理”[8],此時的村落變遷主要由政府主導的,具有明顯的強制性,農民缺乏自主權[9]。

      而在改革開放以后,由于行政力量開始從鄉村社會中后撤,此時的村落變遷主要是自發的,準確地說,即是由于工業化和城市化的不斷推進,村落發生了類似于李培林在羊城村發現的、并被視為新時期主流的村落變遷模式:從經濟邊界到社會邊界依次開放。顯而易見的是,這種村落變遷的模式對村落本身所在的區位具有非常苛刻的要求:村落必須在城市或工業區的周邊,或者說在其向外平面擴展的范圍內,唯有如此,它們才有可能受其經濟上的輻射、帶動和影響,發生經濟邊界的自然開放,甚至在工業化和城市化的擴張過程中被納入其中。從我國的村落變遷的具體實踐過程來看,誘致性的自發模式和行政性的強制模式同時存在。

      一般而言,村落的消失主要有以下兩種途徑:其中一種是“農轉非”,即由于城市化擴張,位于城市周邊的農村被納入到了城市版圖之內,城郊農村地區的土地被征收、房屋被拆遷,既有的行政村(村民小組)建制隨之被轉為城市居委會(居民小組)建制,村落也隨之消失,融入城市之中。另一種是“合村并組”,即將較多的村落在行政組織層面或(和)空間層面合并為較少的村落,從而導致部分村落的消失。

      值得一提的是,合村并組又可以分為兩種主要類型:其中一種是僅僅在行政組織上的兼并,不涉及農民搬遷,也即村委會(或村民小組)合并;另一種則不僅行政兼并,而且還涉及農民搬遷,也即村莊合并。狹義上的合村并組主要指的是村落行政建制的合并。由于沒有觸及到農民搬遷等復雜問題,故而在行政合并的過程中,村落的消失主要表現為行政建制數的減少,農民生活的村莊實際上并未消失。而村莊合并則不僅是行政建制數的減少,同時也是村莊的消失,即不再是農村居民點。通常來說,合村并組主要是由政府主導,而政府這樣做的目的往往是很復雜的,不同時期有不同的側重,比如減輕農民負擔、節約行政成本、提高投資效益、獲得建設用地指標等。

      從邊界的視角來看,以上兩種模式都意味著村落行政邊界的破裂。不同之處在于村莊社會邊界的破損程度。其中,“農轉非”的模式是把原來的農村空間徹底變成了城市空間,因此,這種模式不僅破壞了村落既有的社會邊界,而且這種破壞的程度是很徹底的。當然,我們在現實中也發現不少村落“拒絕”徹底融入城市,拒絕的主要方式是在政府實施征地拆遷的過程中,與當地政府就土地非農增值收益的分配問題進行利益博弈,最終它們在留地安置等相關政策的培育下,逐漸形成了零星點綴在城市版圖中的城中村。李培林的羊城村正是這樣一些城中村。從發生學的角度來看,城中村經濟邊界的開放并不是突然出現的,也不是無緣無故的。

      而在合村并組的兩種模式中,行政建制的合并模式僅僅是在行政組織架構上進行的調整,因而對于村落社會邊界的影響最小。這種模式主要影響的是新行政組織的性質,觸及到了國家與農民的關系,而村民之間的關系則幾乎不受影響。而那種由農民搬遷集中居住的模式,則觸及到了對村落既有的社會邊界的調整,經常表現為大村或大型農村社區等。

      (三)合村并組與村落消失

      盡管我國獨特的城市化道路所展現出來的驚人速度和良好質量已經創造了世界奇跡[10],然而,民政部的數據卻顯示:“農轉非”并非我國近20年內村落急劇減少的主要原因。以我國城市居委會2017年有10.6萬個作為參照,它比1989年的9.4萬個僅僅多了1.2萬個;而即使與在此期間城市居委會最少的時候,即2003年的7.7萬個相比,也僅僅多了2.9萬個。

      而如果與1997年我國城市居委會有11.7萬個的數據相比的話,我國城市居委會在行政村急劇減少(約35萬個)的近20年內,總體上處于一種“不增反減”的狀態。城市居民小組的情況也與此類似:我國城市居民小組從1997年的108.3萬個增加到了2017年的137.1萬個,20年內增加了近20萬個,與村民小組同期約100萬個的減少規模并不在一個數量級上。

      由此可見,在新世紀以來近20年的時間里,我國村落急劇消失的主要模式并不是主流認為的因為工業化和城市化擴張所導致的誘致性變遷模式,而是主要由行政主導的強制性變遷模式。值得一提的是,這種主要由基層政府主導和組織實施的強制性地“合村并組”運動已經在全國各地一輪又一輪地上演,并且至今仍然在轟轟烈烈地上演過程中。

      比如,在2007—2010年,山東諸城市將其轄區內的所有建制村(共1249個)全部撤銷,合并為208個農村社區,成為全國首個撤銷了全部建制村的城市[11]。山東德州市提出將轄區內8319個行政村合并為3339個社區;而該市下轄的平原縣提前完成任務,將全縣876個行政村合并成了180個農村社區[12]。山東惠民縣近期也將全縣1118個行政村整建制調整合并為109個農村社區[13]。

      山東省的模式基本上是采取讓農民搬遷、集中居住甚至“上樓”的模式,不僅打破了既有的行政邊界,而且也打破了村莊社會邊界,甚至是農民私有層面的家庭邊界。這種模式的出現肇始于國家有關部門出臺的“城鄉建設用地增減掛鉤”政策,即將城市建設用地的增加與農村建設用地的減少相掛鉤。這一政策促使了包括山東、四川、浙江、江蘇等建設用地指標名義需求量超出計劃用地指標的省份用“遷村”的方式“騰地”(指標)[14]。

      三、合村并組的政治邏輯與運作機制

      村落的快速消失引起了部分人文學者的高度警覺和密切關注。其中,馮驥才從保護中國傳統村落就是保護中華文明的角度和高度,做出了頗具影響力的呼吁和實質性的努力[17]。然而,可能也正是因為這樣的角度和高度,使得他把更多的注意力放在了少數頗具特色的村落上,而對于那些目前仍有農民生活于其中、但卻普通得不能再普通的一般村落則較少提及。

      但是,近20年來快速消失的村落并不是那些特色村落,恰恰都是這些非常普通的村落。由于我國村落的消失是行政力量主導的,行政力量對于特色村落往往有天然的親和性,打造特色村落甚至是政府消滅普通村落的經常性理由。故而,問題的關鍵并不在于文化層面,而在于政治社會層面。那么,到底是什么力量促使了全國各地的基層政府如此不約而同而又不遺余力地推動合村并組以消滅普通村落呢?合村并組背后的邏輯是什么?具體是如何運作的?以及合村并組產生了什么樣的政治社會后果?接下來的兩節將主要討論這些問題。

      四、合村并組的治理邏輯與現實困境

      在湖南省撤并了全省近一半的行政村以后,該省民政廳黨組成員、副廳長李勁夫表示:“農村并村后,建制村人口增多、地域增大,傳統的鄉村社會從熟人、半熟人社會向半熟人、生人社會轉變,政府公共服務半徑擴大,農村社會治理基礎發生變化,農村社會治理精細化要求面臨挑戰和機遇”[29]。這也就意味著,在政治邏輯之外,合村并組還有一套治理邏輯。政治邏輯主要關注國家與農民關系,強調農民對于國家政權的合法性認同;而治理邏輯則主要關注基層干部與農民、農民與農民關系,強調農民需求的有效表達和政府的回應等等。

      五、小結與討論:村落變遷的動力學

      本文基于國家與社會關系的分析框架,考察了近20年來我國村落變遷的動力學問題。顯然,在經濟快速發展和社會急劇變遷的時代背景下,我國村落的遭遇和命運,是擺在我國的社會科學研究者面前的一個重大而又緊迫的問題。學術界既有的研究主要關注的是因城市快速擴張所引起的村落從經濟邊界到社會邊界依次開放并最終融入城市的“村落終結”分析模式。然而,本文的研究卻發現,導致我國近20年來村落終結的主要力量并非城市化,而是行政主導下的合村并組運動。

      在此基礎上,我們關于我國村落變遷動力機制的探討,也隨即從原來的市場經濟與村落社會的關系問題,轉變成了行政體制與村落社會的關系問題。從行政體制與村落社會關系的角度來看,合村并組不僅是一個行政過程,而且也是一個社會過程,它是政府等現代性力量有計劃地推動農村社會變遷的過程,屬于“有計劃的社會變遷”。有計劃的社會變遷是費孝通在《鄉土中國》一書中最先提出來的。遺憾的是,一直以來,學術界更多地關注了這本著作中關于“中國社會基層”所具有的“鄉土性”的精彩論述,卻忽略了與之相對的“從這基層上曾長出一層比較上和鄉土基層不完全相同的社會,而且在近百年來更在東西方接觸邊緣上發生了一種很特殊的社會”[38]。

      其實,后者在費孝通開始討論鄉土社會中的“社會變遷”之時已逐漸浮出了水面。按照他的看法,鄉土社會的變遷是很緩慢的,基本上是被吸收在了社會繼替的過程之中,表現出了“安定”的總體特征。綜合本文的觀點來說,政治邏輯無疑是重要的,但治理邏輯也同樣需要受到重視和尊重。合村并組需要在這兩套邏輯間尋得某種程度的平衡和良性互動。

      值得一提的是,如果政治邏輯不尊重治理邏輯,或者說,如果政治邏輯壓倒了治理邏輯,從而導致治理陷入困境,那么治理邏輯往往會以治理危機為“武器”,反過來削弱政治邏輯。也就是說,如果合村并組的政治邏輯長期脫離其治理邏輯的話,那么盡管國家在賬面上向農村地區投入越來越多的財政資源,然而在具體的制度實踐和政策執行層面,這些公共資源并未能夠有效地轉化成治理資源,從而改善農村地區的治理狀況,滿足農民生產生活中的基本需要,維系農村的基本秩序,甚至還起到了相反的作用,那么,政治邏輯也將因為治理基礎的喪失而面臨嚴峻的危機。

      參考文獻:

      [1]李培林.村落的終結:羊城村的故事[M].北京:商務印書館,2004:1.

      [2]孟德拉斯.農民的終結[M].李培林,譯.北京:中國社會科學出版社,1991:1.

      [3]費孝通.江村經濟[M].呼和浩特:內蒙古人民出版社,2010:17.

      [4]賀雪峰.村莊的生活[J].開放時代,2002(2).

      [5]折曉葉.村莊邊界的多元化:經濟邊界開放與社會邊界封閉的沖突與共生[J].中國社會科學,1996(3).

      [6]胡恒.皇權不下縣?———清代縣轄政區與基層社會治理[M].北京:北京師范大學出版社,2015:5-8.

      [7]周振鶴.中國歷代行政區劃的變遷[M].北京:中國國際廣播出版社,2010:56-66.

      相關刊物推薦:《廣西社會科學》(月刊)曾用刊名:廣西社聯通訊;社會科學探索,1985年創刊,是綜合性人文、社會科學類中文核心期刊,堅持為社會主義服務的方向,堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導,貫徹“百花齊放、百家爭鳴”和“古為今用、洋為中用”的方針,堅持實事求是、理論與實際相結合的嚴謹學風,傳播先進的科學文化知識,弘揚民族優秀科學文化,促進國際科學文化交流,探索防災科技教育、教學及管理諸方面的規律,活躍教學與科研的學術風氣,為教學與科研服務。

      

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